Iniciativa de ley 5300: Que dispone aprobar reformas al Decreto 85-2002, Ley en Materia de Antejuicio.

El 5 de septiembre de 2018 fue conocida en segundo debate la Iniciativa de Ley 5300: Reformas al Decreto 85-2002, Ley en Materia de Antejuicio, desde entonces se ha dado al menos un intento por parte de los Jefes de Bloque para agendar el tercer y último debate, sin embargo debido al contexto político y el amplio interés que esta iniciativa ha generado el proceso de discusión y aprobación no ha continuado.

El texto original de la iniciativa de ley en cuestión contiene, al menos, 4 modificaciones relevantes a los siguientes puntos:

1. La función de conocimiento preliminar que la Corte Suprema de Justicia ejerce actualmente ante toda solicitud de antejuicio. 
2. Quórum necesario para declarar con lugar o sin lugar un antejuicio ante el Congreso de la República. 
3. Los efectos de un antejuicio declarado sin lugar: Calificación de cosa juzgada.
4. El establecimiento de un plazo dentro del cual debe resolverse el procedimiento de antejuicio.

      1. Corte Suprema de Justicia 

El texto vigente del Artículo 16 del Decreto 85-2002 indica: "Cuando un juez competente tenga conocimiento de una denuncia o querella presentada en contra de un digantario o funcionario que goce del derecho de antejuicio, según lo estipulado por la ley, se inhibirá de continuar instruyendo... y elevará el expediente a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia...", como sabemos esta parte del procedimiento de antejuicio tiene lugar para toda solicitud de antejuicio sea este, eventualmente, competencia del Congreso, la misma Corte Suprema o las salas de la Corte de Apelaciones. 

El texto resaltado ("... a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia...") ha sido interpretado por la Corte de Constitucionalidad en sentencia del 16 de diciembre de 2003 (Amparo. Expediente 1897-2003), de la siguiente forma: 

"En el caso que se examina, se aprecia vulneración del debido proceso, no solo por la clara inobservancia de lo dispuesto en los artíulos 4 y 16 de la Ley en Materia de Antejuicio, al no haberse realizado la labor intelectiva de calificación por parte del órgano jurisdiccional receptor de la denuncia, sobre el mérito de una iniciación posterior del procedimiento de antejuicio, pues dicho órgano se limitó a remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, la que a su vez, pretendió agotar su intervención procedimental con la simple remisión de actuaciones al Congreso de la República, sin que, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 16 de la ley multicitada, existiera un previo "conocimiento", entendiendo la dicción anterior como el conjunto de reflexiones que atañen al juzgador y que proceden a la emisión de un fallo o resolución..." (Amparo. Expediente 1897-2003) (El subrayado es propio; negrilla aparece en texto original)

"... los órganos jurisdiccionales que conocen de manera limitar de tales actos de iniciación procesal, no son entes de gestión que agotan su intervención procedimental con una simple remisión de actuaciones a aquel órgano que, de proceder, será el que inicie el procedimiento de antejuicio; sino más bien, ostentan, por la propia potestad de administrar justicia, de una facultad calificadora, por la que, realizando una función de jueces de derecho, pueden advertir si la situación llevada a su conocimiento merece el posterior agotamiento del procedimiento..."

Si la Corte Suprema de Justicia no puede limitarse a ser un intermediario que recibe y traslada las solicitudes, y si en todo momento (debido a su facultad calificadora) debe discernir, ¿cuáles son los criterios para decidir dentro de los casos en cuestión? De conformidad con la Corte de Constitucionalidad, en la misma sentencia citada, los órganos que conocen preliminarmente deben tener en cuenta con respecto a las actuaciones del Ministerio Público y consecuente solicitud de antejuicio que si:

"...... tales elementos de juicio llevan al juzgador a la conlusión preliminar de que la denuncia o querella se realiza sobre apreciaciones subjetivas, espurias o polícias, no existe mérito para el agotamiento de dicho procedimiento..."  (Amparo. Expediente 1897-2003)

Lo cierto es que ni la ley ni la jurisprudencia han establecido un marco dentro del cual la Corte Suprema de Justicia (como actor intermedio) puede rechazar una solicitud de antejuicio, sin que ello genere controversia; esta misma falta de claridad y la discusión que ha generado tal interpretación, es lo que en apariencia justifica la reforma propuesta en la Iniciativa de Ley 5300, que propone eliminar toda labor de intermediación por parte de la Corte Suprema de Justicia. 

En los esquemas siguientes se presentan el inicio del procedimiento de antejuicio de conformidad con la ley vigente y según la reforma propuesta:

      2. Quórum. 

La literal k) del Artículo 17 del Decreto 85-2002 establece lo siguiente: "k) ... Para declarar con lugar o sin lugar un antejuicio es necesario el voto en uno u otro sentido de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso." Además: "m) Si no se completara el voto de las dos terceras partes del total de diputados para declarar con lugar o sin lugar el antejuicio, el expediente se guardará en la Dirección Legislativa a disposición del Pleno del Congreso." 

 Por su parte la reforma originalmente propuesta por la Iniciativa de Ley 5300 daba lugar a los siguientes escenarios:

• El actual: Para declarar con lugar o sin lugar un antejuicio es necesario el voto en uno u otro sentido de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso.
• El voto en uno u otro sentido de las dos terceras partes del total de diputados que asistan a la reunión debidamente convocada.
• Si no se completara el voto de las dos terceras partes,en uno u otro sentido, el expediente se guardará. 

Mientrás el texto vigente obliga a tener el 2/3 del total de diputados que integran el Congreso para tomar cualquier decisión, según  la reforma no es necesaria esta mayoría especial y por tanto la votación y decisión puede tener lugar sin importar el número de diputados presentes. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico se encuentran numerosos ejemplos de normas que reconocen la posibilidad de proceder a una votación con la cantidad de miembros que asistan a la convocatoria, aunque esa cantidad no sea una mayoría especial, pero esa posibilidad solamente puede tener lugar si se trata de una asamblea convocada por segunda o tercera ocasión, lo cual es razonable: si se ha realizado una convocatoria con la finalidad de reunir a una mayoría específica de miembros y a pesar de ello no se hacen presente tal cantidad, es lógico (y justo) que la toma de decisiones proceda con los que han mostrado interés.

Ahora bien, el tipo de normas mencionadas anteriormente regulan el actuar de sociedades, de sindicatos, de colegios de profesionales, etc.; es decir regulan a agrupaciones de particulares, que deciden sobre los intereses de sus miembros; pero en el caso de estudio, nos referimos a uno de los organismos del Estado, que toma decisiones de interés para toda la población. Además, es imperativo tener presente que en los últimos años el Congreso de la República ha conocido solicitudes de antejuicio en contra de dos Presidentes y una Vicepresidenta, por tanto regular la posibilidad de tomar tales decisiones sin requerir una mayoría especial, y esto a la primera convocatoria, resta importancia a procedimientos que deberían de ser prioridad para los diputados del Congreso de la República.

Por tanto, reformar el artículo en cuestión de tal forma que, desde la primera sesión convocada para el efecto ya no sea necesaria una mayoría especial , desde un punto de vista jurídico, no sigue la línea de otras normas que regulan el quórum y mayoría necesarios para tomar decisiones de órganos colegiados; desde un punto de vista político, parece que se busca minimizar el impacto de procedimientos y resoluciones que son de importancia pública, en tanto puede afectar el funcionamiento del gobierno. En todo caso de establecerse una norma en este sentido (proceder a tomar una decisión con los 2/3 del total de diputados presentes), debería ser de forma supletoria: ante la falta de quórum, a pesar de una o dos convocatorias previas.

Finalmente, es preciso señalar que la Comisión de legislación y puntos constitucionales, que emitió dictamen favorable a la iniciativa de ley en cuestión, recomendó suprimir la reforma que se analiza en el presente numeral,  tal recomendación fue aceptada por lo que en el texto que actualmente conoce el Pleno del Congreso no está contenida esta reforma, sin embargo se considero pertinente conocer el texto original.

En los esquemas siguientes se presenta el procedimiento de antejuicio ante el Congreso de la República, de conformidad con la ley vigente y según la reforma originalmente propuesta:

Hasta aquí la presente entrada, en la próxima se analizarán los puntos 3 y 4 señalados al inicio del presente texto.